Saneamento avança, mas universalização até 2033 tem grandes desafios

O setor de saneamento brasileiro avançou mais em cinco anos do que nas cinco décadas anteriores. A meta de universalização até 2033 permanece como horizonte legítimo e necessário, mas atingi-la exige ajustes que permitam progredir na velocidade e na profundidade que o desafio demanda. Uma mesa-redonda promovida pelo GRI Institute em parceria com a Gallagher reuniu executivos de concessionárias, construtoras, financiadores e consultores para dissecar o que sustenta e o que ameaça a perenidade das concessões de saneamento no país.
 
O diagnóstico é tão revelador quanto desconfortável: o gargalo não está na disposição de investir, mas na qualidade dos dados que chegam para embasar projetos e que orientam o investimento, na incompatibilidade de prazos entre instrumentos financeiros disponíveis e os prazos de concessão, na pressão inflacionária sobre a cadeia de suprimentos e na fragmentação e na assimetria de maturidade do arranjo regulatório que impactam a confiança de longo prazo.

EVTE carece de dados precisos

Os dados que fundamentam os contratos de concessão precisam refletir a realidade. No saneamento brasileiro, entretanto, essa premissa esbarra em uma limitação estrutural: os dados disponíveis para sustentar as modelagens frequentemente não refletem a realidade operacional encontrada após a efetiva concessão. Os Estudos de Viabilidade Técnica e Econômica (EVTEs) que embasam os leilões operam com informações declaratórias das companhias estaduais, sem verificação independente, gerando uma assimetria informacional que contamina toda a cadeia de decisão.


O caso mais emblemático diz respeito aos índices de perdas apontados nos Estudos de Viabilidade Técnica e Econômica (EVTEs), frequentemente bastante superiores na vida real. Essa diferença altera radicalmente o dimensionamento de investimentos, a projeção de receitas e a capacidade de pagamento da dívida. 

Tarifas médias iniciais, calculadas sobre bases populacionais extraídas de censos defasados, agravam o problema. Estações de tratamento projetadas para horizontes de 35 anos são dimensionadas a partir de fotografias demográficas que já não correspondem à dinâmica territorial dos municípios.

Essa fragilidade na origem produz efeitos em cascata: financiadores precificam o risco de forma mais conservadora, exigindo spreads maiores e garantias adicionais; estruturas de Project Finance tornam-se mais caras e complexas; a competição nos leilões se estreita. Ainda, quando apenas um ou dois players se apresentam, o poder público perde capacidade de negociação e a sociedade perde eficiência alocativa.

A solução discutida passa pela verificação independente dos dados de partida antes da publicação dos editais, com auditorias técnicas que confrontem os números declarados com medições de campo.

O descompasso financeiro

O mercado de capitais brasileiro dispõe de instrumentos que, adaptados e mais amplamente adotados, podem responder às necessidades das concessões de saneamento, mas a conexão entre os recursos disponíveis e as especificidades desses contratos, com horizontes de décadas, ainda está em construção.
 
O ponto central reside na volatilidade macroeconômica: em menos de cinco anos, a taxa básica de juros oscilou de 2% a 15% ao ano. Para um contrato de três décadas, essa amplitude não é uma anomalia - é o cenário-base. No entanto, a maioria das estruturas de financiamento disponíveis foi desenhada para ambientes de menor volatilidade ou para prazos significativamente mais curtos.

Os executivos presentes identificaram alternativas viáveis, porém ainda pouco utilizadas:

1. Estruturas com camadas de investidores - sênior, mezanino e subordinado - que permitem distribuir o risco de forma mais eficiente, atraindo perfis distintos de capital para diferentes fatias do projeto.

2. Mecanismos de interest rate collar, que oferecem proteção bilateral contra oscilações extremas na inflação e na taxa de juros. 

3. Desembolsos atrelados a métricas reais de performance, e não a cronogramas físicos predeterminados, alinhando incentivos e reduzindo o risco de descasamento entre investimento e geração de receita.

Uma evolução regulatória mencionada - a ser considerada - é a adoção do modelo de remuneração pelo capital investido, tal como já ocorre no setor elétrico. 

No modelo atual do saneamento, a remuneração do concessionário está essencialmente atrelada à tarifa cobrada do consumidor final. No setor elétrico, o regulador reconhece a base de ativos e remunera o capital investido de forma estruturada, o que confere previsibilidade ao fluxo de caixa e facilita a captação de recursos de longo prazo. A transposição desse modelo para o saneamento não é automática, mas o princípio subjacente é aplicável, segundo os executivos.

Em resumo, o problema não é ausência de capital. Há liquidez disponível, há apetite de investidores institucionais e há interesse de bancos de fomento. O que falta é a engenharia financeira que conecte essa liquidez às necessidades específicas de concessões longas em ambiente macroeconômico volátil.

Inflação setorial

O terceiro eixo do debate trouxe à tona a pressão inflacionária sobre a cadeia de suprimentos.

O volume de obras no saneamento triplicou em um intervalo curto. Essa aceleração, em si positiva, gerou um desequilíbrio severo entre demanda e oferta de insumos e mão de obra especializada. Casos concretos discutidos na mesa-redonda indicam fornecedores que dobraram preços em apenas três meses, obras paralisadas por falta de equipes qualificadas e cronogramas comprometidos por atrasos na entrega de equipamentos.

O saneamento não dispõe de mecanismos estruturados de reequilíbrio automático para variações de custo de insumos. Quando o preço do aço, do concreto ou de tubulações sobe além do previsto, o concessionário absorve o impacto ou inicia um processo de reequilíbrio contratual que pode demorar e exigir a reorganização do capex.
 
Dentre os caminhos possíveis, estão a revisão sistemática de projetos para identificar soluções técnicas que entreguem a mesma funcionalidade a um custo menor, o faseamento inteligente de investimentos, priorizando intervenções de maior impacto sanitário e postergando componentes que podem ser implantados em etapas subsequentes, e missões internacionais para busca de tecnologias alternativas - visitas à China e Alemanha, por exemplo.

O repertório tecnológico global é vasto, mas ainda faltam mecanismos institucionalizados de financiamento à pesquisa e desenvolvimento. Sem esse motor, a inovação no saneamento depende de iniciativas isoladas das concessionárias com escala suficiente para absorver o risco de experimentação.

Maturidade regulatória: o elo que ancora o longo prazo

Concessões de saneamento com horizontes de 30 anos exigem um ambiente regulatório capaz de oferecer previsibilidade equivalente. O Brasil avançou de forma relevante nessa direção. A estruturação do Marco Legal e o papel de referência exercido pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) são conquistas reconhecidas pelo mercado. O desafio que permanece está na construção de um arranjo regulatório coeso entre as diferentes esferas de governo.

A natureza subnacional do saneamento cria uma realidade de contratos diversos, agências reguladoras em estágios distintos de desenvolvimento e capacidades técnicas heterogêneas. O caminho evolutivo requer elevar o patamar técnico das instâncias regulatórias subnacionais e aprimorar os mecanismos de coordenação entre elas. Contratos mais padronizados, protocolos compartilhados de revisão e reequilíbrio e programas estruturados de capacitação regulatória são instrumentos concretos nessa direção, e condição para que a segurança jurídica dos contratos se traduza em confiança real para investidores e financiadores de longo prazo.

Recalibrar expectativas para preservar conquistas

A entrada de operadores privados elevou o patamar de eficiência e trouxe disciplina de gestão a sistemas historicamente negligenciados. Mas a universalização até 2033 exige mais do que capital e boa vontade: dados confiáveis na origem dos contratos, instrumentos financeiros calibrados para a volatilidade brasileira, uma cadeia de suprimentos capaz de absorver o volume de obras sem distorções de preço e maturidade regulatória em todas as esferas de governo.

Parte dos executivos avalia que o ritmo atual de implantação das concessões e o volume de leilões regionais ainda por acontecer torna o cumprimento integral da meta dentro do prazo original um desafio de ordem prática. Nesse contexto, defendem que uma discussão transparente sobre horizontes e prioridades, conduzida pelo poder público com participação do setor privado e dos financiadores, é fundamental. 

As conquistas dos últimos cinco anos são inegáveis e devem ser protegidas. Mas a próxima fase exige sofisticação que vai muito além da capacidade de mobilizar CAPEX. É nessa dimensão que se decidirá se o país conseguirá transformar contratos assinados em água tratada e esgoto coletado para os mais de 100 milhões de brasileiros que ainda aguardam esse direito fundamental.