O modelo paulista de infraestrutura urbana é referência nacional, mas gargalos estruturais travam sua escala até 2030

O laboratório paulista e a distância entre modelo e escala

São Paulo consolidou, nos últimos três anos, o mais ambicioso programa de parcerias público-privadas em infraestrutura urbana do Brasil. O Programa de Parcerias de Investimentos do estado (PPI-SP) alcançou R$ 370 bilhões em investimentos privados contratados desde 2023, segundo dados do Governo do Estado de São Paulo. A Secretaria de Parcerias em Investimentos projeta atingir entre R$ 910 bilhões e R$ 1 trilhão em investimentos atraídos até o final da atual gestão. São números que posicionam o estado como epicentro da modelagem de PPPs no país.

O avanço é visível em setores específicos. O modelo de PPPs educacionais conhecido como "bata cinza", viabilizado pelo Decreto Estadual n.º 68.597/2024, saltou de 12 escolas em 2023 para 91 em 2024, segundo dados do GRI Institute. Em habitação, a CDHU retomou a licitação de projetos na Grande São Paulo em que o poder público financia a infraestrutura e a iniciativa privada as moradias, conforme reportou o Estadão em maio de 2026. São iniciativas que demonstram a maturidade institucional do estado na separação de riscos entre parceiros públicos e privados.

A questão central, porém, não reside na eficácia do modelo paulista. Reside na sua replicabilidade. O Brasil possui mais de 150 leilões de PPPs em infraestrutura social mapeados, com volume de investimentos superior a R$ 120 bilhões, segundo o Radar PPP. Ao mesmo tempo, 79% dos municípios brasileiros ainda não possuem experiência com PPPs, embora 50% demonstrem interesse em estruturar essas parcerias, de acordo com a Confederação Nacional de Municípios (CNM). Existe, portanto, um abismo entre a demanda latente e a capacidade de execução.

Esse abismo é o objeto desta análise. Os gargalos que impedem a escala do modelo paulista para outras capitais e municípios formam um tripé estrutural: fragilidade fiscal subnacional, ausência de arquiteturas de garantias replicáveis e déficit de capacidade técnica institucional.

Por que a maioria dos municípios brasileiros não consegue estruturar PPPs?

A resposta mais direta é a assimetria de capacidade institucional. Estruturar uma PPP exige competências técnicas que vão muito além da vontade política: modelagem econômico-financeira, alocação de riscos, elaboração de editais complexos, fiscalização contratual de longo prazo. São Paulo construiu essa capacidade ao longo de décadas, com equipes especializadas, marcos regulatórios estaduais robustos e uma cultura de interação com o mercado de capitais.

A maioria dos municípios brasileiros opera em condições radicalmente distintas. O dado da CNM é revelador: 79% dos municípios sequer passaram pela experiência de uma PPP. Essa inexperiência não é apenas uma estatística, é um indicador de fragilidade sistêmica. Secretarias municipais de infraestrutura em capitais de menor porte frequentemente carecem de quadros técnicos permanentes com domínio sobre a legislação de concessões, sobre a estruturação de project finance e sobre a gestão de contratos de 20 ou 30 anos.

O problema se agrava quando se considera a dimensão fiscal. Municípios com receitas correntes líquidas reduzidas enfrentam limites de endividamento que praticamente inviabilizam a oferta de contrapartidas ou garantias ao parceiro privado. Sem garantias críveis, o custo de capital do projeto sobe, os prazos de retorno se alongam e a atratividade para investidores institucionais diminui. O resultado é um ciclo vicioso: os municípios que mais precisam de infraestrutura são os que menos conseguem atrair capital privado para provê-la.

Lideranças que atuam na fronteira entre regulação e execução de PPPs urbanas, como Walfrido Avila, CEO da Tradener, e Daniel Caiado, CEO da Hype Empreendimentos, têm sido vozes ativas nos fóruns do GRI Institute sobre a necessidade de descentralizar o capital de infraestrutura para além do eixo Rio-São Paulo. A tese que esses executivos defendem é pragmática: o modelo paulista funciona porque foi construído sobre um ecossistema institucional que não existe na maioria das capitais brasileiras. Replicar o modelo sem replicar o ecossistema é um exercício de frustração.

A Portaria STN/MF nº 2.369 resolve o problema das garantias subnacionais?

A publicação da Portaria STN/MF nº 2.369, em outubro de 2025, representou um avanço regulatório significativo. A norma removeu entraves para que a União garanta pagamentos em PPPs subnacionais, estabelecendo um sobrelimite de endividamento de 1% da Receita Corrente Líquida para operações com garantia da União. O instrumento destravou cerca de R$ 22 bilhões em crédito contingente, segundo dados da própria Secretaria do Tesouro Nacional.

A transição conceitual é relevante. O modelo anterior, baseado em fundos garantidores que imobilizavam capital público em contas vinculadas, era ineficiente e restritivo. Fundos garantidores exigiam que o ente público depositasse recursos antecipadamente, comprometendo caixa em um horizonte de incerteza fiscal. O novo modelo de crédito contingente (stand-by) funciona de forma inversa: a garantia federal é acionada apenas em caso de inadimplência do ente subnacional, liberando capital público para outras destinações no intervalo.

A portaria resolve parte do problema, mas não o problema inteiro. O crédito contingente exige que o município atenda a critérios de saúde fiscal e governança que muitos entes subnacionais ainda não alcançam. A assimetria permanece: capitais com maior robustez fiscal e institucional terão acesso mais rápido ao instrumento, enquanto municípios menores continuarão enfrentando barreiras de elegibilidade.

Além disso, a garantia federal é condição necessária, mas insuficiente, para atrair capital privado. Investidores avaliam o risco de execução, a qualidade da modelagem contratual, a previsibilidade regulatória e a capacidade do poder concedente de fiscalizar e gerir o contrato ao longo de décadas. A garantia mitiga o risco de pagamento, mas não substitui a competência institucional.

O papel da modelagem habitacional e da separação de riscos

Um dos avanços mais concretos do modelo paulista está na sofisticação da alocação de riscos. O caso da CDHU é ilustrativo. Ao estruturar projetos habitacionais em que o poder público financia a infraestrutura e a iniciativa privada responde pelas moradias, o estado de São Paulo mitiga o risco de demanda para o parceiro privado e concentra o risco de construção civil onde ele é mais bem gerido.

Reinaldo Iapequino, presidente da CDHU, tem liderado essa modelagem com foco na bancabilidade dos projetos. A lógica é criar estruturas contratuais que sejam compreensíveis e precificáveis pelo mercado de capitais, reduzindo a percepção de risco e, consequentemente, o custo de capital.

Constantino Bittencourt, executivo que atua na intersecção entre real estate e infraestrutura urbana, reforça em discussões no âmbito do GRI Institute que a separação clara entre riscos de construção, demanda e operação é o que diferencia uma PPP bem-sucedida de um contrato problemático. Essa clareza exige sofisticação técnica que precisa ser construída município a município.

O caminho entre o modelo e a prática

O modelo paulista de infraestrutura urbana funciona. Os dados comprovam. A questão estratégica para o Brasil até 2030 é se o país conseguirá transformar esse caso de sucesso em plataforma escalável.

Três condições são determinantes. Primeira: a construção de capacidade técnica municipal, por meio de programas federais de assistência técnica e da formação de quadros permanentes em modelagem de PPPs. Segunda: a ampliação efetiva do acesso ao crédito contingente viabilizado pela Portaria STN/MF nº 2.369, com critérios de elegibilidade que incentivem a melhoria fiscal dos municípios sem excluir os que mais precisam de investimento. Terceira: a disseminação de modelos contratuais padronizados que reduzam o custo de estruturação para entes subnacionais menores.

O GRI Institute tem acompanhado essa agenda de perto, reunindo lideranças do setor público e privado em encontros dedicados à transição do modelo à prática. O evento "Do modelo à prática: como São Paulo eleva o padrão da infraestrutura" reflete essa prioridade analítica.

A infraestrutura urbana brasileira não será transformada por um único estado, por mais exitoso que seja seu programa. Será transformada quando as condições institucionais, fiscais e técnicas que sustentam o modelo paulista se tornarem acessíveis a capitais e municípios que hoje observam de longe. Esse é o desafio que definirá a próxima década da infraestrutura no Brasil.