Mobilidade metropolitana e o dilema do funding: por que o modelo tarifário puro esgotou-se e o que muda com o novo marco legal

O esgotamento do modelo tarifário e a urgência de uma nova arquitetura de capital

Durante décadas, a lógica de concessão de transporte público urbano no Brasil operou sobre uma premissa frágil: a de que a tarifa cobrada do passageiro seria capaz de remunerar o operador, amortizar investimentos e manter a qualidade do serviço. Essa premissa colapsou. A queda estrutural da demanda no pós-pandemia, a pressão inflacionária sobre custos operacionais e a resistência política a reajustes tarifários criaram um impasse que paralisa a estruturação de novos projetos e compromete contratos vigentes.

O Estudo Nacional de Mobilidade Urbana (ENMU), conduzido pelo Ministério das Cidades com execução prevista entre outubro de 2025 e junho de 2026, mapeou 187 projetos estratégicos de transporte público coletivo de média e alta capacidade (TPC-MAC) em 21 regiões metropolitanas brasileiras. O volume de investimento projetado para a execução desses projetos até 2054 alcança R$ 430 bilhões, segundo dados divulgados em abril de 2026. Apenas a Região Metropolitana de São Paulo concentra 40,5% desse total, conforme o próprio ENMU.

O problema central, contudo, não é a escala do investimento. É a ausência de um modelo de funding adequado à natureza econômica do transporte urbano. Transporte coletivo metropolitano, diferentemente de rodovias pedagiadas ou terminais aeroportuários, opera com externalidades positivas massivas, como a redução de emissões, a diminuição de acidentes e o ganho de produtividade urbana, que não são capturadas pela tarifa. Segundo projeções do ENMU, a implementação dos 187 projetos resultará na redução de mortes em acidentes de trânsito nas 21 regiões metropolitanas e evitará a emissão de milhões de toneladas de CO2 por ano, volume equivalente à absorção de carbono de uma área de floresta amazônica de 6.200 km².

Essas externalidades justificam, do ponto de vista econômico, o aporte de subsídios públicos. Mas até recentemente o arcabouço jurídico brasileiro não oferecia instrumentos claros para fazê-lo de forma estruturada.

O que muda com a Lei nº 15.432/2026 para a viabilidade financeira dos projetos de mobilidade?

A sanção da Lei nº 15.432, de 13 de junho de 2026, originada do PL 3.278/2021, institui o Marco Legal do Transporte Público Coletivo Urbano e representa uma inflexão regulatória relevante. O dispositivo mais significativo da nova legislação é a separação formal entre a tarifa pública, paga pelo usuário, e a tarifa de remuneração, devida ao operador. Essa distinção, aparentemente técnica, tem consequências profundas para a engenharia financeira do setor.

Ao reconhecer que a receita tarifária não precisa, nem deve, ser a única fonte de remuneração do operador, a lei abre espaço para a construção de uma arquitetura de capital genuinamente híbrida. A legislação autoriza expressamente a captação de receitas extratarifárias, incluindo exploração imobiliária, publicidade e recursos da CIDE-Combustíveis, além de permitir a introdução de subsídios públicos estruturados, provenientes das esferas federal, estadual e municipal.

A nova lei oferece, pela primeira vez, segurança jurídica para que contratos de concessão e PPP incorporem fontes de receita complementares à tarifa sem que isso configure irregularidade contratual ou fiscal. Para o investidor privado, a previsibilidade da remuneração deixa de depender exclusivamente da volatilidade da demanda de passageiros. Para o gestor público, o subsídio deixa de ser um arranjo político informal e passa a ter amparo legal explícito.

Essa mudança é estruturante. Sem ela, a modelagem financeira dos 187 projetos mapeados pelo ENMU permaneceria travada em um dilema insolúvel: a tarifa necessária para remunerar o capital investido seria politicamente inviável, e a tarifa politicamente viável seria insuficiente para atrair capital privado.

Qual é a composição ideal de funding para projetos de transporte metropolitano no Brasil?

A resposta honesta é que ainda não existe um modelo único. Cerca de três quartos dos 187 projetos identificados pelo ENMU encontram-se em fase de concepção geral, sem modelagem financeira concluída. Isso significa que a proporção exata entre capital privado, subsídio público e receita acessória ainda será definida projeto a projeto, conforme as características de demanda, custo de implantação e capacidade fiscal de cada região metropolitana.

O que a experiência internacional e a análise setorial indicam é que projetos de transporte urbano de alta capacidade tendem a exigir uma combinação de três pilares de receita. O primeiro é a receita tarifária, que cobre uma parcela dos custos operacionais, mas raramente é suficiente para amortizar investimentos de capital. O segundo é o subsídio público, estruturado por meio de contraprestações em contratos de PPP ou aportes orçamentários vinculados, que compensa a diferença entre a tarifa de equilíbrio econômico e a tarifa acessível ao usuário. O terceiro pilar são as receitas acessórias, geradas pela valorização imobiliária no entorno das estações, pela exploração comercial de espaços, pela publicidade e, cada vez mais, pela monetização de dados de mobilidade.

A Lei nº 15.432/2026 reconhece esses três pilares e os incorpora ao ordenamento jurídico. A questão que se coloca agora é de implementação: como estados e municípios vão regulamentar e operacionalizar esses mecanismos em seus respectivos marcos locais.

O GRI Institute tem se posicionado ativamente nesse debate. Em abril de 2026, a instituição lançou um documento com propostas práticas para destravar investimentos no setor, destacando precisamente a queda estrutural da demanda pós-pandemia e os desafios de funding como principais entraves para concessões e PPPs de mobilidade urbana. Esse trabalho, construído a partir de diálogos com líderes do setor de infraestrutura, converge com o diagnóstico que agora encontra respaldo legal.

Por que a concentração de investimentos em São Paulo pode definir o modelo para o restante do país?

A participação de 40,5% da Região Metropolitana de São Paulo no volume total de investimentos projetados pelo ENMU não é apenas uma curiosidade estatística. Ela indica que São Paulo será, inevitavelmente, o laboratório onde o modelo de capital híbrido será testado em escala. Se a maior metrópole do país conseguir estruturar concessões e PPPs que combinem tarifa, subsídio e receita acessória de forma equilibrada e replicável, o modelo tenderá a ser adotado, com adaptações, nas demais 20 regiões metropolitanas mapeadas.

O risco, evidentemente, é o inverso. Se São Paulo não conseguir demonstrar a viabilidade do modelo, as demais regiões, com menor capacidade fiscal e menor escala de demanda, terão dificuldade ainda maior para atrair capital privado.

A nova legislação oferece a base jurídica. A modelagem financeira, a governança interfederativa e a capacidade técnica das autoridades locais determinarão se essa base se traduzirá em projetos efetivamente contratados e executados.

O desafio da implementação: da lei ao canteiro de obras

A distância entre a aprovação de um marco regulatório e a chegada de investimentos ao canteiro de obras é conhecida no setor de infraestrutura brasileiro. A Lei nº 15.432/2026 resolve um gargalo jurídico real, mas não elimina os desafios de governança, capacidade institucional e coordenação federativa que historicamente atrasam projetos de mobilidade urbana.

Para que os R$ 430 bilhões mapeados saiam do papel, será necessário que estados e municípios desenvolvam capacidade técnica para estruturar contratos que utilizem os instrumentos previstos na nova lei. Será necessário, também, que os mecanismos de subsídio público sejam desenhados com transparência e sustentabilidade fiscal, evitando a armadilha de compromissos orçamentários insustentáveis no longo prazo.

O setor privado, por sua vez, precisará adaptar seus modelos de análise de risco. A entrada de receitas acessórias, como a exploração imobiliária, exige competências que vão além da operação de transporte e aproximam o setor de mobilidade do mercado de real estate e de desenvolvimento urbano integrado.

Esse cruzamento entre infraestrutura de transporte, desenvolvimento imobiliário e engenharia financeira é precisamente o tipo de convergência que os encontros promovidos pelo GRI Institute têm fomentado, reunindo CEOs e líderes de concessionárias, incorporadoras, gestoras de recursos e entes públicos em um espaço de diálogo estratégico.

A sanção do Marco Legal do Transporte Público Coletivo Urbano marca o fim de uma era em que o Brasil tentava financiar mobilidade metropolitana com um modelo concebido para rodovias e aeroportos. O reconhecimento formal de que transporte urbano exige capital híbrido é um avanço institucional significativo. A execução, como sempre, será o verdadeiro teste.