Replicar PPPs fora de São Paulo exige uma nova arquitetura de garantias subnacionais que o Brasil começa a construir

O investimento privado em infraestrutura no Brasil atingiu escala inédita. Segundo a Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base (Abdib), os aportes totais, somando recursos públicos e privados, alcançaram R$ 280 bilhões em 2025, com o setor privado respondendo por aproximadamente 84% desse montante. A projeção da Abdib para 2026 eleva o patamar para R$ 300 bilhões, o maior valor já registrado. O pipeline de concessões e PPPs acumula um estoque estimado em R$ 1,613 trilhão, segundo o Radar PPP, e os leilões previstos para 2026 somam mais de R$ 265 bilhões em investimentos contratados.

Esses números, contudo, mascaram uma concentração estrutural. A experiência brasileira em parcerias público-privadas permanece fortemente ancorada em poucos entes federativos com capacidade técnica e fiscal consolidada. Uma pesquisa da Confederação Nacional de Municípios (CNM) com 2.934 municípios revelou que 79% deles nunca sequer iniciaram um projeto de PPP. Apenas 15,5% já estruturaram ou estão em processo de implantação. A distância entre o modelo de referência, construído sobretudo em São Paulo, e a realidade da ampla maioria dos municípios brasileiros não é apenas de escala: é de engenharia financeira, especificamente de garantias.

Por que a falta de garantias subnacionais é o principal gargalo para replicar o modelo paulista de PPPs?

O sucesso de São Paulo em atrair capital privado para infraestrutura urbana se sustenta sobre três pilares: capacidade técnica de estruturação, robustez fiscal do ente concedente e, sobretudo, mecanismos de garantia que conferem segurança ao investidor quanto ao pagamento das contraprestações. Fundos garantidores, cessão de recebíveis e estruturas de seguro-performance compõem a camada de proteção financeira que viabiliza a alocação de capital de longo prazo.

Para a ampla maioria dos municípios brasileiros, essa engenharia simplesmente não existe. A pesquisa da CNM identificou que, entre os municípios que nunca estruturaram uma PPP, 33,9% apontam a falta de informação sobre como começar ou onde buscar apoio como principal entrave. A barreira, portanto, é dupla: falta de capacidade institucional para montar o projeto e ausência de instrumentos financeiros que tornem a contraprestação crível aos olhos do mercado.

Investidores institucionais que participam de encontros promovidos pelo GRI Institute apontam, com recorrência, que o risco de crédito do ente subnacional é a variável mais crítica na decisão de alocação. Sem garantias estruturadas, o custo de capital sobe a patamares que inviabilizam projetos de médio porte, exatamente aqueles que poderiam transformar a infraestrutura de cidades de 100 mil a 500 mil habitantes.

A questão central para o mercado brasileiro de infraestrutura deixou de ser a existência de pipeline. Passou a ser a construção de uma camada de mitigação de risco que permita ao capital privado chegar a entes subnacionais com menor robustez fiscal.

O que muda com o sistema de garantias da União e o novo marco legal das PPPs?

Dois movimentos regulatórios recentes alteram de forma substancial o cenário de garantias para PPPs subnacionais no Brasil.

O primeiro é o sistema de garantias da União para PPPs de estados e municípios, que se tornou operacional em outubro de 2025. Regulamentado por portaria do Tesouro Nacional, o mecanismo permite à União conceder aval ao pagamento de contraprestações em projetos subnacionais, estabelecendo um sobrelimite de endividamento de 1% da receita corrente líquida para essas operações. Trata-se de crédito contingente: o Tesouro funciona como garantidor de última instância, reduzindo o risco percebido pelo investidor sem necessariamente desembolsar recursos. Segundo análise de Maurício Portugal, colunista do CNN Money, o sistema tem potencial para viabilizar cerca de R$ 22 bilhões em projetos, o que equivaleria a aproximadamente 100 projetos de R$ 200 milhões cada.

O segundo movimento é o Projeto de Lei nº 7063/2017, aprovado na Câmara dos Deputados em maio de 2025 e aguardando votação no Senado. O texto moderniza a Lei de Concessões e PPPs em três frentes relevantes para a discussão de garantias: permite o uso de bens do contrato como garantia para financiamentos, estabelece repartição objetiva de riscos e eleva o limite de despesas com PPPs de 5% para 10% da receita corrente líquida de estados e municípios. Essa elevação do teto fiscal é particularmente relevante: municípios que hoje esbarram no limite de 5% terão o dobro de espaço para contratar novos projetos.

Complementa esse arcabouço a Lei nº 14.711/2023, o Marco Legal das Garantias, em vigor desde outubro de 2023. Embora não seja específica para PPPs, a norma aprimorou as regras de execução extrajudicial de garantias imobiliárias, fortalecendo o ambiente geral de financiamento de projetos e reduzindo a percepção de risco em operações de longo prazo.

A convergência dessas três iniciativas cria, pela primeira vez, uma arquitetura de garantias com vocação nacional. O aval do Tesouro reduz o risco de crédito, o novo marco legal amplia o espaço fiscal e a lei de garantias fortalece a execução de colaterais. O desafio agora é operacional.

Qual é o caminho para transformar instrumentos regulatórios em projetos reais fora de São Paulo?

A existência de instrumentos não garante sua utilização. O dado da CNM sobre a falta de informação como principal barreira sugere que o gargalo mais imediato é de capacitação institucional, não de legislação. Municípios precisam de apoio técnico para estruturar projetos bancáveis, modelar garantias adequadas ao seu perfil fiscal e acessar os mecanismos federais recém-criados.

A experiência acumulada em São Paulo, tanto no nível estadual quanto municipal, oferece referências concretas. O setor de habitação, por exemplo, tem avançado na estruturação de PPPs com instrumentos de garantia adaptados à realidade local, como demonstra a atuação da CDHU sob a liderança de Reinaldo Iapequino. Esse tipo de expertise, quando sistematizado e compartilhado, pode acelerar a curva de aprendizado de outros entes subnacionais.

O setor de saneamento ilustra o potencial de aceleração quando o arcabouço regulatório se alinha ao capital disponível. Segundo dados da Abdib e da APeMEC, os investimentos em saneamento básico registraram crescimento real projetado de 35,7% em 2025, impulsionados pelo novo marco regulatório do setor. A lição é clara: marcos regulatórios bem desenhados, combinados com estruturas de garantia críveis, destravam capital privado em velocidade relevante.

Para que o modelo de PPPs municipais alcance escala nacional, três condições precisam convergir simultaneamente. Primeiro, a aprovação do PL 7063/2017 no Senado, que dará aos municípios o espaço fiscal necessário para contratar novos projetos. Segundo, a operacionalização efetiva do sistema de garantias do Tesouro, com critérios de acesso claros e processos ágeis de análise. Terceiro, a criação de mecanismos de assistência técnica que permitam a municípios sem experiência prévia estruturar seus primeiros projetos com qualidade bancável.

A agenda de garantias subnacionais é, em última análise, uma agenda de federalismo infraestrutural. O Brasil construiu, ao longo da última década, um mercado sofisticado de concessões e PPPs nos níveis federal e estadual. Levar essa sofisticação ao nível municipal, onde vivem as demandas mais urgentes por saneamento, iluminação, mobilidade e habitação, exige que o mercado financeiro, os governos e as instituições de conhecimento trabalhem de forma coordenada.

Os debates promovidos pelo GRI Institute sobre a transição do modelo paulista para a prática em outros estados têm atraído atenção crescente de líderes do setor, refletindo a percepção de que a próxima fronteira de crescimento do mercado brasileiro de infraestrutura está nos entes subnacionais. A capacidade de replicar PPPs fora de São Paulo determinará se o Brasil conseguirá converter seu pipeline recorde de R$ 1,613 trilhão em ativos reais distribuídos pelo território nacional.

O capital privado está disponível. O pipeline existe. A legislação avança. O que falta é a engenharia institucional de garantias que conecte esses elementos nos 79% dos municípios que ainda não iniciaram sua primeira PPP.