Estruturação de concessões de saneamento: o próximo ciclo depende de quem modela, não apenas de quem financia

A engenharia institucional por trás das concessões viáveis

O saneamento básico brasileiro vive um paradoxo estrutural. O Marco Legal do Saneamento (Lei nº 14.026/2020) estabeleceu metas ambiciosas de universalização dos serviços de água e esgoto até 2033, o capital privado demonstra apetite crescente por concessões e os instrumentos de financiamento evoluíram com debêntures incentivadas e blended finance. Ainda assim, dezenas de projetos permanecem represados, sem alcançar a fase de leilão. O gargalo não está na escassez de recursos financeiros. Está na capacidade de estruturação, na qualidade da modelagem técnica e na articulação institucional entre entes municipais, estaduais e federais.

Segundo projeções consolidadas, serão necessários R$ 32 bilhões anuais em investimentos até 2033 para que o Brasil atenda às metas de universalização do PlanSab. A demanda industrial associada, incluindo cadeias de químicos, tubos e equipamentos, é projetada entre R$ 87,8 bilhões e R$ 110 bilhões no mesmo horizonte. São números que confirmam a escala do desafio e, ao mesmo tempo, a magnitude da oportunidade para operadores privados, investidores institucionais e fornecedores industriais.

O ponto central, porém, reside numa etapa anterior ao financiamento: a originação técnica do projeto. Sem estudos de viabilidade robustos, sem modelagem econômico-financeira que incorpore riscos reais e sem a construção de consenso político entre titulares dos serviços, nenhuma concessão avança. A engenharia institucional que conecta prefeituras com pouca capacidade técnica a estruturadores qualificados é o verdadeiro filtro de viabilidade do setor.

Quais competências definem o structuring agent do saneamento brasileiro?

A estruturação de concessões de saneamento exige um conjunto de competências que vai muito além da análise financeira convencional. O structuring agent precisa dominar simultaneamente a modelagem tarifária, a engenharia regulatória, a avaliação de riscos ambientais e climáticos, a negociação com múltiplos stakeholders públicos e a construção de bancabilidade perante financiadores de longo prazo.

As diretrizes estratégicas publicadas em dezembro de 2025 para o período 2026-2030 pelo sistema federal de fomento incluem explicitamente a universalização do saneamento básico e a gestão integrada de resíduos sólidos urbanos como focos prioritários de estruturação e financiamento. A novidade relevante está na ampliação do escopo: o foco não se limita mais à expansão de cobertura, incorporando agora dimensões de resiliência climática e segurança hídrica. Essa mudança de paradigma eleva substancialmente a complexidade técnica exigida na modelagem dos projetos.

A trajetória de profissionais como Helcio Tokeshi ilustra a relevância dessa expertise multidisciplinar. Tokeshi, nomeado CEO da Braskem em junho de 2026, construiu sua reputação na engenharia institucional de PPPs de saneamento, tendo atuado como diretor-geral da Estruturadora Brasileira de Projetos (EBP) e como conselheiro da Iguá Saneamento. Sua migração para o setor petroquímico confirma que a capacidade de estruturar projetos complexos de infraestrutura constitui um ativo profissional transferível entre setores, mas também evidencia uma drenagem de talentos que o saneamento não pode ignorar.

O structuring agent contemporâneo precisa incorporar ao menos três dimensões que estavam ausentes ou eram secundárias no ciclo anterior de concessões. Primeiro, a modelagem de riscos climáticos, que afeta diretamente a previsibilidade de receitas e os custos operacionais de sistemas de abastecimento. Segundo, a articulação com múltiplos titulares em blocos regionalizados, já que a Lei nº 14.026/2020 incentiva a prestação regionalizada dos serviços. Terceiro, a construção de indicadores de desempenho verificáveis que viabilizem o monitoramento regulatório e a atração de capital institucional.

Por que a articulação municipal é o elo mais frágil da cadeia de estruturação?

A maioria dos municípios brasileiros não dispõe de equipes técnicas capazes de elaborar, avaliar ou negociar contratos complexos de concessão de saneamento. Essa assimetria de capacidade institucional transforma a etapa de originação municipal no elo mais frágil de toda a cadeia.

O caso de Porto Alegre é emblemático. A modelagem de concessão do Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE) envolveu articulação direta entre a prefeitura e agentes federais de estruturação, com estudos de viabilidade encomendados a instituições especializadas. A complexidade técnica e política desse processo, mesmo numa capital com estrutura administrativa relativamente robusta, evidencia a dimensão do desafio para municípios menores.

A projeção de investimentos médios anuais de R$ 3,3 bilhões em projetos de saneamento em estruturação, conforme mapeamento realizado em 2022, precisa ser contextualizada diante da meta de R$ 32 bilhões anuais estabelecida pelo PlanSab. A diferença entre esses dois números revela a magnitude do gap de estruturação: mesmo com avanços significativos, a capacidade de originação técnica ainda é inferior à demanda de projetos que o setor precisa levar a leilão.

Para que concessões avancem em municípios com menor capacidade institucional, o ecossistema de estruturação precisa evoluir em três frentes simultâneas. A primeira é a padronização de modelos contratuais e regulatórios que reduzam os custos de transação para cada novo projeto. A segunda é a formação de consórcios regionais de municípios que permitam ganhos de escala na contratação de estudos e na atração de operadores. A terceira é o desenvolvimento de mecanismos de apoio técnico permanente, não apenas pontual, que capacitem as equipes municipais a exercer sua função de poder concedente com competência.

A tensão entre financiamento público e mercado de capitais redefine a bancabilidade

Um dos debates mais relevantes no setor de saneamento brasileiro diz respeito à convivência entre instrumentos de financiamento público e o mercado de capitais. As debêntures incentivadas de infraestrutura ampliaram significativamente a participação do capital privado no funding de concessões. Essa evolução, no entanto, cria uma tensão produtiva com os mecanismos tradicionais de crédito subsidiado.

A questão central para o próximo ciclo de concessões é: como a modelagem de projetos pode ser desenhada para acessar simultaneamente recursos públicos de longo prazo e instrumentos de mercado? A resposta exige estruturas de capital híbridas, com camadas de risco diferenciadas, que acomodem tanto investidores institucionais quanto fontes de fomento.

As diretrizes estratégicas para 2026-2030 apontam para uma atuação mais sofisticada das instituições de fomento federal, com ênfase na qualidade da modelagem e na incorporação de critérios de resiliência climática e segurança hídrica. Essa evolução sugere que o critério de bancabilidade para os próximos projetos será substancialmente mais exigente que no ciclo anterior.

A demanda industrial projetada entre R$ 87,8 bilhões e R$ 110 bilhões até 2033 confirma que o setor de saneamento possui capacidade de gerar efeitos multiplicadores em toda a cadeia produtiva. Para que esses investimentos se materializem, contudo, é necessário que a pipeline de concessões avance com velocidade compatível com os prazos do Marco Legal.

O filtro de viabilidade que determina o pipeline até 2030

A análise do ecossistema de saneamento brasileiro revela que o filtro de viabilidade das concessões opera em três camadas sobrepostas. A primeira camada é técnica: a qualidade dos estudos de viabilidade, da modelagem tarifária e da alocação de riscos. A segunda é institucional: a capacidade de articulação entre titulares, reguladores e operadores. A terceira é financeira: a bancabilidade do projeto perante múltiplas fontes de capital.

Projetos que não superarem essas três camadas simultaneamente permanecerão no papel. A capacidade de originação técnica, mais do que a disponibilidade de capital, é o recurso escasso que define o ritmo de avanço do setor.

O GRI Institute tem acompanhado essa dinâmica de forma contínua. A realização de encontros específicos sobre o horizonte do saneamento, com foco em resiliência climática, segurança hídrica e bancabilidade das concessões, reflete a demanda da comunidade de líderes por análise institucional aprofundada. O debate entre CEOs, investidores e gestores públicos no ambiente do GRI Institute contribui para a construção de consenso técnico e a identificação de gargalos que o mercado precisa superar.

O próximo ciclo de concessões de saneamento será definido pela sofisticação da modelagem, pela capacidade de articulação municipal e pela construção de estruturas de capital híbridas. O Brasil dispõe do marco regulatório, do apetite investidor e da demanda social. O que falta é escalar a capacidade de estruturação com a velocidade que os prazos de universalização exigem. Cada mês de atraso na modelagem de uma concessão é um mês a menos para cumprir as metas de 2033.

A engenharia institucional do saneamento brasileiro precisa ser tratada como infraestrutura crítica, tão essencial quanto as redes de água e esgoto que ela viabiliza.