Perú necesita un nuevo modelo de garantías para activar su pipeline de US$ 70,000 millones en infraestructura

Perú acumula proyectos de infraestructura con mayor velocidad de la que puede financiarlos. El dato es elocuente: según declaraciones de Paola Lazarte, exministra de Transportes y Comunicaciones, recogidas por Diario Gestión, el Estado peruano logra concluir cada año el equivalente a apenas el 10% de su cartera activa de inversiones. El país genera proyectos más rápido de lo que puede cerrarlos financieramente. Con un portafolio de Asociaciones Público-Privadas y Proyectos en Activos estimado en US$ 70,000 millones para el periodo 2025-2026, según ProInversión y el Ministerio de Economía y Finanzas, la pregunta central ya no es si existe demanda de infraestructura, sino si las instituciones peruanas cuentan con los instrumentos financieros para convertir esa demanda en obras terminadas.

En ese contexto, la decisión de COFIDE de lanzar un programa de USD 100 millones para invertir como ancla en fondos de infraestructura representa un paso significativo, pero también expone la magnitud de la brecha. La corporación de fomento peruana, presidida por Jorge Velarde, se posiciona así como un catalizador de capital privado, adoptando una lógica de co-inversión que busca reducir el riesgo percibido por fondos institucionales e inversores internacionales. La pregunta que subyace es si ese instrumento, por sí solo, puede desbloquear un pipeline que supera en 700 veces el tamaño del fondo ancla.

¿Por qué el modelo peruano de garantías no logra escalar al ritmo de su pipeline?

La arquitectura institucional para el cierre financiero de proyectos de infraestructura en América Latina presenta variaciones sustanciales entre países. En Colombia, la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) opera como un banco de desarrollo especializado que ofrece facilidades de liquidez multipropósito y garantías bancarias irrevocables. Ese modelo fue determinante para viabilizar el programa de concesiones viales de cuarta generación (4G), donde la FDN actuó como garante y estructurador financiero, reduciendo la percepción de riesgo de los bancos comerciales y acelerando el cierre de operaciones complejas. La clave del modelo colombiano reside en que la garantía estatal se diseñó como un instrumento estandarizado, replicable y con respaldo soberano explícito, lo que permitió a los mercados de capitales participar con mayor confianza.

En Chile, CORFO ha desarrollado instrumentos de garantía con propósitos específicos. La Ley N° 20.845 (Ley de Inclusión Escolar), por ejemplo, creó un Fondo de Garantía de Infraestructura Escolar administrado por CORFO que respalda créditos para la adquisición de inmuebles educativos. Si bien ese instrumento opera en un segmento acotado, ilustra una filosofía institucional distinta: el Estado chileno diseña garantías sectoriales con marcos legales dedicados, lo que otorga certidumbre jurídica al inversor y facilita la evaluación de riesgo crediticio.

Perú, en contraste, ha concentrado su estrategia de movilización de capital en ProInversión como agencia de promoción y en COFIDE como banca de desarrollo de segundo piso. ProInversión tiene previsto adjudicar 46 proyectos por más de US$ 8,200 millones durante 2026, según datos de la propia agencia. La capacidad de estructuración y promoción existe. Lo que falta es un eslabón intermedio: un mecanismo de garantías soberanas estandarizado, con escala suficiente para cubrir los riesgos de construcción, demanda y tipo de cambio que caracterizan a los grandes proyectos de infraestructura.

El programa de USD 100 millones de COFIDE bajo la gestión de Jorge Velarde aborda parcialmente esta necesidad al actuar como inversionista ancla en fondos de infraestructura. Esa estrategia tiene mérito: al colocar capital público de primeras pérdidas o en tramos subordinados, COFIDE puede atraer múltiplos significativos de inversión privada. Sin embargo, la inversión ancla opera en la etapa de equity, mientras que el cuello de botella más crítico del cierre financiero en Perú suele ubicarse en la etapa de deuda, donde los bancos comerciales exigen garantías que mitiguen riesgos que exceden su apetito crediticio convencional.

¿Qué lecciones ofrece la experiencia regional para reformar la banca de desarrollo peruana?

La experiencia de México aporta una dimensión complementaria al análisis. Santander México, según declaraciones de Felipe García Ascencio recogidas por Dinero en Imagen, tiene listos fondos para financiar dos grandes proyectos carreteros mediante crédito y emisión de bonos por un valor aproximado de 2,000 millones de dólares. Ese dato revela que la liquidez bancaria disponible para infraestructura en la región existe, pero fluye hacia jurisdicciones donde la certidumbre regulatoria y los instrumentos de mitigación de riesgo están alineados con las exigencias de los comités de crédito.

La comparación resulta instructiva para Perú. Cuando un banco internacional evalúa financiar una concesión vial o un proyecto energético en la región andina, analiza tres variables fundamentales: la solidez del marco contractual de la APP, la existencia de garantías que cubran riesgos no comerciales y la profundidad del mercado de capitales local para refinanciar la deuda a largo plazo. En los tres frentes, Perú enfrenta desafíos que sus pares andinos han abordado con mayor determinación institucional.

El hecho de que el Estado peruano solo logre ejecutar el 10% de su cartera activa cada año señala una disfunción que trasciende la capacidad financiera. Involucra problemas de estructuración, de distribución de riesgos y de diseño contractual que elevan los costos de transacción hasta hacer inviable el cierre financiero de proyectos que, en el papel, son rentables y socialmente necesarios.

Jorge Velarde, desde la presidencia de COFIDE, opera en el epicentro de esta tensión sistémica. Su decisión de posicionar a la corporación como inversionista ancla representa un cambio de paradigma respecto al rol tradicional de COFIDE como banca de segundo piso orientada a la pequeña y mediana empresa. El giro hacia la infraestructura pesada es estratégicamente correcto, pero su impacto dependerá de que el programa de USD 100 millones se complemente con instrumentos de garantía de deuda que operen a una escala proporcional al pipeline.

¿Puede COFIDE convertirse en el equivalente peruano de la FDN colombiana?

La pregunta no es retórica. Transformar a COFIDE en una entidad con capacidad de emitir garantías soberanas para infraestructura requeriría reformas en su marco legal, una capitalización significativamente mayor y un mandato explícito del Ministerio de Economía y Finanzas. El modelo colombiano de la FDN tardó años en consolidarse y requirió respaldo político sostenido.

Perú cuenta con ventajas que podrían acelerar ese proceso. Su calificación crediticia soberana, su historial de disciplina fiscal y la profundidad relativa de su mercado de capitales local, con un sistema privado de pensiones que gestiona activos significativos, ofrecen una base sólida para construir un mercado de garantías soberanas para infraestructura. Lo que falta es la decisión política de asignar ese mandato institucional y el capital necesario para respaldarlo.

Los líderes del sector de infraestructura que participan en los encuentros de GRI Institute en la región andina han señalado reiteradamente que la brecha entre el pipeline de proyectos y la capacidad de cierre financiero constituye el principal obstáculo para la inversión privada en Perú. Las discusiones en foros como los organizados por GRI Institute sobre condiciones para activar la inversión en infraestructura en la región andina reflejan un consenso creciente: sin una reforma del modelo de garantías, el portafolio de US$ 70,000 millones seguirá siendo, en gran medida, un catálogo de intenciones.

La tasa de ejecución del 10% anual no es una fatalidad. Es el resultado de un diseño institucional que puede modificarse. Colombia lo hizo con la FDN. Chile lo hace con instrumentos sectoriales de CORFO. Perú tiene la oportunidad de construir su propio modelo, adaptado a la escala y complejidad de su pipeline, con COFIDE como pieza central de esa arquitectura.

El programa de Jorge Velarde marca el inicio de esa conversación. Convertirlo en una transformación institucional completa requerirá que el sector público, la banca multilateral y los inversores privados converjan en un diseño de garantías que reduzca el costo de capital para proyectos de infraestructura y permita que Perú cierre la distancia entre sus ambiciones de desarrollo y su capacidad de ejecución.

La infraestructura que Perú necesita no se construirá con más proyectos en cartera. Se construirá con mejores instrumentos para financiarlos.